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我国实施区域协调发展战略的总体思路

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贾若祥 张 燕 王继源 汪阳红 窦红涛

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,实施了京津冀协同发展、长江经济带建设等引领区域发展的重大战略。党的十九大正式提出区域协调发展战略,并将其纳入国家七大战略之中,意味着我国进入了实施区域协调发展战略的新阶段。实施区域协调发展战略,是习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要内容,是新时代推动我国区域发展的总体战略部署,将为国民经济持续健康发展、全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程做出新贡献。

新时期区域协调发展的新趋势

2013年以来,随着我国发展进入增速换挡、结构优化、动力转换的经济新常态,区域发展也出现了新趋势新变化。依靠创新驱动的东部沿海继续保持了较为稳定的增长,表现出了更强的韧劲和惯性, 而主要依赖投资拉动、资源驱动的部分内陆省份则经历了一轮较大幅度的经济下滑,在南北方之间、四大板块之间、四大板块内部都出现了较为明显的分化现象。2018年, 区域分化格局进一步发展,低速增长省份在北方蔓延扩大,东部整体增速也出现下行,同时各板块内部的速度分化也在加深。

(一)南北之间分化明显

从2013年开始,南方省份的总体增长速度开始超过北方,一直持续至今并且差距不断扩大,呈现出经济增长“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的分化格局。按年度计算,南北方的增速差距由2013年的0.4个百分点扩大到2018 年的1 . 0 个百分点。2018年北方GDP占全国总量的38.5%,是1978 年以来占比最低的时期。通过对近十年来全国GDP增速的省际分解, 可以更清晰地反映出我国南北分化的发生、发展和演化过程。2008年国际金融危机后,我国经济增速不断放缓,从区域贡献上可以分为前后两个阶段:第一个阶段是2008- 2012年的五年。全国经济增速放缓4.3个百分点,这4.3个百分点中的2.7个百分点是南方导致的,1.6个百分点是北方导致的;第二个阶段2013-2017年的五年。全国经济放缓3.0个百分点,其中北方负向拉动全国5.0个百分点,南方正向推动2.0个百分点,表现为南方经济已经基本企稳,而北方地区仍在快速下滑。

第一阶段,导致全国经济增速放缓的主要是广东、浙江、上海、山东、北京、福建、江苏等东部沿海经济大省(市)。2018年,上述七省市经济总量接近全国一半,人均GDP全部跨越1.1万美元。这反映出,第一阶段的全国增长放缓, 本质是发达程度最高、占全国经济比重最大的东部沿海地区人均GDP 发展到高收入阶段后,从高速增长向中高速增长的增速换挡所致。这一阶段,黑龙江、吉林、辽宁、山西、甘肃等北方资源型省份对全国增长放缓的影响并不突出,内蒙古、陕西、新疆、青海、宁夏等北方省份甚至基于自身的良好表现一定程度上阻止了全国增速下滑。

第二阶段,导致全国经济增速放缓的主要是东北和华北地区。先前对全国影响较大的东部沿海省(市)经济增速已经明显企稳,16 个南方省份中,仅有上海、浙江两个省(市)引起了全国增长放缓, 福建、江苏、广东、北京基于自身的稳定增长成为阻止全国放缓的重要力量。这一阶段,15个北方省(市)中,除北京外,14个省份都引起了全国增长放缓,对南北分化影响最突出的则是东北、华北地区的辽宁、黑龙江、内蒙古、河北和山西五省区。进入2018年,南北分化格局延续,陷入低速增长的北方省份从东北、华北向西北地区蔓延扩大,吉林、天津、甘肃、新疆4 个北方省(市)也陷入低速增长状态。

(二)四大板块之间分化明显

区域分化的另一重要表现是四大板块的分化,既有板块之间的分化,也存在板块内部的分化,这使得新时期区域分化更趋于复杂。四大板块之间分化的突出特点是东北陷入低速增长,西部速度领先优势弱化,东部地区增速放缓,中部增速维持较高水平。2008-2012年, 中西部和东北地区经济增速连续5 年超过东部地区,显示出强劲增长势头,到2013年东北经济明显回落,这一追赶态势终结。2017年以来,西部的内蒙古、甘肃、新疆等北方省份增速持续下滑,南方的重庆也退出领跑全国的第一方阵,西部地区的增速优势不断弱化,2018 年仅增长7.4%,未来仍将面临较大增长压力。2018年,东部沿海受外部经贸摩擦和自身去杠杆等多重因素影响,经济增速近十年来首次低于7%,全国经济增长的“火车头”面临再次减速风险。中部六省2013年以来,经济增速一直保持在8.0%左右,2018年增长7.8%,增速跃居四大板块之首,四大板块之间已经形成了迥异的增长格局。在南北之间、板块之间分化的同时,板块内部的分化也日益显着。东部的京津冀鲁等北方省份与南方省份的差距在持续扩大,中部的山西与其余五省的差距可能会再度扩大,西南与西北从2015年开始形成的差距仍在持续,东北的辽宁企稳回升迹象增多,吉林底部仍未探明,黑龙江则面临二次衰退风险。

(三)国家重点战略区域之间出现分化

我国经济进入新常态以来, 京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重点战略区域间也出现了增长分化,其中京津冀增速出现放缓的态势,长江经济带和粤港澳大湾区经济增速平稳。2012年,京津冀、长江经济带、粤港澳广东9市分别增长9.9%、10.6%、9.4%,三者增速差距不大,且均高于全国增速。2018年,三者分别增长5.9%、7.4%、6.9%,长江经济带继续保持对全国的领先,粤港澳广东9市与全国增速基本持平,京津冀则落后于全国,且与长江经济带、粤港澳的增速差距拉大,分化现象明显。

2018年,京津冀实现地区生产总值85140亿元,增长5.6%,远低于6.6%的全国增速,占全国经济的比重为9.3%,下降0.2个百分点。长江经济带11省市共实现地区生产总值402985亿元,增长7.4%,高于全国0.8个百分点,占全国经济的比重达到44.0%,提高0.2个百分点。粤港澳大湾区实现地区生产总值108969亿元,其中香港实现地区生产总值24001亿元,增长3.0%;澳门实现地区生产总值3609亿元,增长4.7%;广东9市实现地区生产总值81359亿元,增长6.9%,占全省比重为83.6%。

(四)胡焕庸线两侧之间分化明显

以胡焕庸线为界,以省级行政区为基本单元,将全国分为“胡线”东南半壁和西北半壁。其中西北半壁包括新疆、西藏、青海、甘肃、宁夏和内蒙古6省区,东南半壁包括除香港、澳门、台湾三地外的其他25个省级行政区。在 “胡线”两侧,即东南半壁和西北半壁,也出现一些分化现象,需要引起重视。

“胡线”西北半壁经济增速下滑压力增大。2006-2016年,“胡线”西北半壁经济增速连续十年超过东南半壁,经济增长势头强劲。2017年以后,由于甘肃、内蒙古、新疆经济增速相继大幅放缓,西北半壁下行压力明显加大,增速开始落后于东南半壁,2017年西北半壁经济增长5.4%,低于东南半壁2.0个百分点,2018年西北半壁增长6.1%,低于东南半壁0.9个百分点。

“胡线”西北半壁经济比重略有下降。“胡线”两侧经济比重也出现明显的趋势性变化,表现为“胡线”东南半壁经济比重略有上升,而西北半壁经济比重略有下降。2012年,东南半壁地区生产总值54.26万亿元,西北半壁地区生产总值3.40万亿元,分别占全国的94.1%和5.9%,至2018年,东南半壁地区生产总值达到86.98万亿元, 西北半壁地区生产总值4.57万亿元,分别占全国的95%和5.0%,西北半壁经济占比下降0.9个百分点。

实施区域协调发展战略的总体思路

按照高质量发展的要求,精准实施区域协调发展战略,加快建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系,优化构建支撑现代化经济体系空间格局,推动各地区走差异化的高质量发展之路。

(一)基本原则

1.发挥优势,突出特色

顺应时代背景和条件新变化, 充分激发、挖掘和发挥地区发展比较优势,加快形成动态比较新优势,鼓励各地区依托基础条件和特色资源,积极探索差异化的高质量发展路子,凸显地方发展特色,推动区域优势互补,协同提升地区发展竞争力。

2.战略引领,梯次联动

强化京津冀协同、长江经济带发展、海南全面深化改革、粤港澳大湾区建设和长三角一体化等重大区域战略在高质量发展、深化改革开放、现代化建设中的引领示范作用,培育搭建区域发展梯队,强化先发地区带动后发地区发展,促进不同梯度区域协调联动发展。

3.全面开放,竞合有序

全国一盘棋统筹推进 “一带一路”建设,促进各区域对内对外全面开放,以京津冀、长三角、粤港澳等区域市场一体化建设为示范带动,积极推动全国市场一体化建设,逐步消除影响要素自由流动的各类制度性障碍,深化和创新区域合作,引导各地区有序竞争、互利合作、互为支撑,实现资源要素有序、顺畅流动和优化配置。

4.统筹协调,公平共享

强化中央战略政策的宏观调控作用,鼓励先发地区强化优势率先发展,支持和扶持后发地区特色发展,建立健全区域政策调控机制, 积极协调区域利益关系,切实让后发地区人民能够公平地分享改革发展成果,切实增强人民群众的安全感、获得感、幸福感。

(二)构建区域协调发展评价指标体系

《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出建立区域协调发展评价指标体系。区域协调发展评价指标体系要紧扣“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”的区域协调发展目标。此外,区域协调发展内在要求经济发展的差距控制在一个合理的区间,增长动力更加依靠创新驱动,人与自然要和谐共生。围绕上述要求,区域协调发展评价指标体系应包含经济发展、公共服务、基础设施、人民生活、科技创新、生态环保六个方面。其中,经济发展既要关注发展水平的差距,也要关注日益加深的增长分化现象;公共服务根据服务领域至少应包括教育、卫生、文化;基础设施根据通达方式至少应包含公路、铁路、民航、互联网;人民生活应包括城乡居民人均可支配收入、人均消费;科技创新要同时关注科技投入和产出;生态环保要优先关注人民群众最关心的空气质量。据此,可构建出包含6个一级指标、14个二级指标、17个三级指标的区域协调发展指标体系。通过构建区域协调发展评价指标体系, 科学客观评价区域协调发展变化, 寻找主要短板区域和领域,为制定和调整差别化的区域政策提供更好依据和支撑。

(三)优化重塑空间格局

遵循城乡区域演化规律,顺应时代变化趋势,着眼到2035年基本实现现代化目标,围绕有力支撑现代化经济体系建设,以十九大提出的实施区域协调发展战略的空间格局为引导,在延续已有战略空间的基础上,进一步优化创新空间关系,在良性互动中实现不同类型空间在现代化经济体系中承担差别化角色。

1 . 创新优化现代化经济空间关系

一是构建“五横四纵一边”经济支撑带。统筹东中西、协调南北方经济高质量发展。为进一步优化横跨东中西、连接南北方的现代化经济发展主骨架,提出谋划青银、哈大、沪昆、泛珠、沿边等新经济支撑带的设想,连同已有的“两横三纵”(长江、陇海兰新、沿海、京广京哈、包昆),构成新“五横四纵一边”经济支撑带,发挥对全国人口、经济空间分布的组织引导作用。

二是构建以经济走廊、经济圈为主要形态的陆海联动空间结构。发挥海洋国土作为经济空间、战略通道、资源基地、安全屏障的重要作用,打造面向“一带一路”沿线国家的蓝色经济走廊,协同拓展陆上腹地、近远海发展空间。优化构建“一带三圈九区多点”近海陆海统筹发展格局。一带:S形沿海经济带;三圈:北部、东部和南部海洋经济圈;九区:辽东半岛、渤海湾海、山东半岛、苏北、长江口及其两翼、海峡西部、珠江口及其两翼、北部湾、海南岛等近岸海域; 多点:沿海开放城市、沿海港口群、海洋经济示范区等重点开发开放区域。

2.培育壮大新的战略性现代化经济空间

瞄准高质量发展和现代化经济体系建设要求,以国家重大战略区域和改革创新发展平台为引领,积极培育壮大新的战略性经济空间。

(1)河北雄安新区:现代化经济体系的新引擎、推动高质量发展的全国样板。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地,坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,打造绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区,将建设成为高水平社会主义现代化城市、京津冀世界级城市群的重要一极、现代化经济体系的新引擎和推动高质量发展的全国样板。

(2)粤港澳大湾区:建设成为我国经济高质量发展的典范。粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一, 以全国的0 . 6 % 的土地, 集聚了4.9%的人口,创造了12.2%的经济总量。推进粤港澳大湾区建设是新时代“一国两制”的深度实践,发挥香港、澳门的独特优势和广东的对外开放先行优势,汇聚全球创新要素资源,将建成国际一流湾区和世界级城市群,打造经济高质量发展的典范。

(3)海南岛:自由贸易开放型现代化经济新高地。海南作为全面深化改革开放试验区,国家将支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地,海南有望在未来新的30年加速开放和增长,成为新一轮改革开放试验田和开放型经济增长的新龙头,带动全国开放型经济创新发展。

(4)长江三角洲:区域一体化发展引领区。长三角地区国际化、市场化程度高,一直以来是我国一体化水平较高的区域。按照实现长三角地区更高质量一体化发展的要求,上海进一步发挥龙头带动作用, 苏浙皖各扬所长,深化和创新合作, 切实提高区域创新力和竞争力,更好引领长江经济带发展,不断把长三角一体化引向深入,推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放,更好服务国家发展大局。

(5)发挥好国家重大功能平台高质量发展的先锋作用。国家级新区、自由贸易试验区、国家自主创新示范区、新旧动能转换示范区、综合配套改革试验区、临空经济试验区、军民融合创新示范区、海洋经济发展示范区等一批国家级重大功能平台,是现代化经济体系建设和高质量发展的先锋,应围绕国家赋予的先行先试功能, 深化改革创新,积极探索具有地方特色的高质量发展新路径,为区域和国家现代化经济体系建设提供有力支撑。

3.促进特色经济空间优化升级

平衡保护和发展的关系,因地制宜建设各具特色的经济空间, 带动落后地区发展,构建现代化经济体系的重要补充,促进全国区域协调发展。一是对老少边穷、资源枯竭型等特殊困难地区,持续加大扶持力度,“输血”和“造血”相结合,发展特色民生经济。二是对农产品主产区,积极推进农业规模化、产业化和一二三产业融合发展,发展特色现代农业经济。三是对重点生态功能区,探索建立特色生态休闲经济区,充分体现生态价值功能,提升生态产品的经济价值。四是对能源矿产资源基地,积极发展绿色经济,促进资源优势向经济优势转化。

作者单位:中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所?

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